TTDs de SC e o Fundo de Compensação: a exclusão é total?

A substituição do ICMS pelo IBS, prevista na Emenda Constitucional nº 132/2023, obrigou o constituinte a enfrentar um passivo de décadas: os benefícios fiscais concedidos pelos Estados, muitos deles com contrapartidas assumidas pelos contribuintes e prazo de fruição até 2032. A resposta foi a criação de um fundo federal destinado a compensar parte da perda.

A pergunta que interessa às tradings e importadoras estabelecidas em Santa Catarina é se os Tratamentos Tributários Diferenciados (TTDs) 409, 410 e 411 dão acesso a essa compensação. A leitura predominante no mercado responde que não. Este artigo sustenta que a questão é mais aberta do que parece, e que o texto normativo oferece fundamento consistente para uma resposta ao menos parcialmente positiva.

1. O Fundo de Compensação: origem e finalidade

O art. 12 da EC 132/2023 instituiu o Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais ou Financeiro-Fiscais do ICMS. O fundo existe por causa do art. 128 do ADCT, que determina a redução dos benefícios de ICMS entre 2029 e 2032 na mesma proporção da redução das alíquotas do imposto durante a transição. O nível dos benefícios cai a 90% em 2029, 80% em 2030, 70% em 2031 e 60% em 2032, até a extinção do ICMS em 2033.

Para quem estruturou investimentos a partir de um benefício concedido por prazo certo e sob condição, essa redução representa uma alteração unilateral das regras no curso do jogo. O art. 178 do CTN já protege esse tipo de benefício contra revogação livre. O Fundo é a forma que o constituinte encontrou para honrar essa expectativa: o § 2º do art. 12 destina seus recursos a compensar a redução do nível de benefícios onerosos suportada pelos titulares em razão da substituição do ICMS pelo IBS.

A União aportará ao Fundo valores crescentes de R$ 8 bilhões em 2025 até R$ 32 bilhões em 2028 e 2029, decrescendo depois até R$ 8 bilhões em 2032, com atualização pelo IPCA. O § 8º do mesmo artigo impõe à União o dever de complementar os recursos em caso de insuficiência. Trata-se de obrigação constitucional, e não de mera liberalidade orçamentária.

Os requisitos materiais estão no § 4º, I, do art. 12 da EC 132/2023 e no art. 384 da LC 214/2025, com a redação da LC 227/2026. O benefício precisa ser oneroso, isto é, concedido por prazo certo e sob condição. Precisa ter sido regularmente concedido até 31 de maio de 2023. Deve ter cumprido, quando aplicável, o registro e depósito no Confaz exigido pelo art. 3º, II, da LC 160/2017. E o titular deve ter cumprido tempestivamente as condições da norma concessiva.

O procedimento foi regulamentado pela Portaria RFB nº 635/2025, alterada pela Portaria RFB nº 727/2026. A habilitação deve ser requerida pelo titular do benefício oneroso entre 1º de janeiro de 2026 e 31 de dezembro de 2028, por meio de serviço digital no e-CAC. É exigido um requerimento para cada espécie de benefício fiscal, precedido de adesão ao Domicílio Tributário Eletrônico.

A Receita Federal também examina os próprios programas estaduais. Se o programa atender aos requisitos, a RFB publica declaração de aptidão com a indicação expressa das espécies de benefícios abrangidas. Há deferimento tácito a partir de 2 de janeiro de 2029 se decorridos 120 dias do pedido sem manifestação. Para o deferimento, é obrigatória a ratificação, pela unidade federada concedente, da declaração de cumprimento das condições.

2. A exclusão: o que diz, efetivamente, o texto normativo

A exclusão que atinge o setor de comércio exterior está no próprio texto constitucional. O art. 12, § 4º, da EC 132/2023 dispõe:

"§ 4º A compensação de que trata o § 1º: (...) II – não se aplica aos titulares de benefícios decorrentes do disposto no art. 3º, § 2º-A, da Lei Complementar nº 160, de 7 de agosto de 2017."

O art. 384, parágrafo único, III, da LC 214/2025 reproduz a regra. A Portaria RFB nº 635/2025, no art. 3º, § 1º, I, exige que o programa não tenha benefício destinado à manutenção ou ao incremento das atividades portuária e aeroportuária vinculadas ao comércio internacional, se decorrente do disposto no § 2º-A do art. 3º da Lei Complementar nº 160. A mesma ressalva vale para as atividades comerciais e as prestações interestaduais com produtos agropecuários in natura.

A norma de exclusão, portanto, não descreve diretamente as atividades excluídas. Ela remete a outro dispositivo, e é esse dispositivo que precisa ser lido com atenção. O art. 3º, § 2º, da LC 160/2017, na redação da LC 186/2021, fixa os prazos máximos de fruição dos benefícios reinstituídos. O inciso II trata do comércio exterior:

"II – 31 de dezembro do décimo quinto ano posterior à produção de efeitos do respectivo convênio, quanto àqueles destinados à manutenção ou ao incremento das atividades portuária e aeroportuária vinculadas ao comércio internacional, incluída a operação subsequente à da importação, praticada pelo contribuinte importador;"

O § 2º-A, incluído pela mesma LC 186/2021, estabelece o redutor progressivo:

"§ 2º-A. A partir de 1º de janeiro do décimo segundo ano posterior à produção de efeitos do respectivo convênio, a concessão e a prorrogação de que trata o § 2º deste artigo deverão observar a redução em 20% (vinte por cento) ao ano com relação ao direito de fruição das isenções, dos incentivos e dos benefícios fiscais ou financeiros-fiscais vinculados ao ICMS destinados à manutenção ou ao incremento das atividades comerciais, às prestações interestaduais com produtos agropecuários e extrativos vegetais in natura e à manutenção ou ao incremento das atividades portuária e aeroportuária vinculadas ao comércio internacional."

A comparação revela o ponto central deste artigo. O § 2º, II, descreve a categoria em duas partes: as atividades portuária e aeroportuária vinculadas ao comércio internacional, e a operação subsequente à da importação praticada pelo importador. O § 2º-A, editado no mesmo diploma e no mesmo momento legislativo, repete apenas a primeira parte. A cláusula relativa à operação subsequente não foi reproduzida. A EC 132/2023 e a Portaria RFB nº 635/2025, ao remeterem ao § 2º-A, herdaram essa redação mais estreita.

A razão da exclusão é compreensível. A LC 186/2021 ampliou para quinze anos prazos que originalmente eram de um, cinco ou oito anos, e condicionou essa ampliação a um redutor a partir do 12º ano. O art. 128, § 2º, do ADCT substituiu esse redutor pelo cronograma da reforma. O constituinte entendeu que benefícios que já haviam recebido uma sobrevida extraordinária, e que estão tradicionalmente associados à guerra fiscal, não deveriam ser também indenizados pela União. A política é clara. O que cabe discutir é o alcance exato da regra que a veicula.

3. A estrutura dos TTDs 409, 410 e 411

Os TTDs catarinenses de importação combinam dois mecanismos. O primeiro é o diferimento do ICMS devido no desembaraço aduaneiro de mercadoria importada para comercialização. O segundo é o crédito presumido na saída tributada, resultando em carga final entre 1% e 8%. As três modalidades diferem essencialmente pela exigência de garantia e de antecipação do imposto.

Essa estrutura dual é decisiva, por causa de um critério adotado pela própria Portaria RFB nº 635/2025. Segundo o art. 2º, § 5º, II, na operação total ou parcialmente desonerada de ICMS, enquanto for possível a recuperação do imposto em etapa posterior de circulação, não há renúncia fiscal nem repercussão econômica. O diferimento na importação, isoladamente, não gera nada a compensar. A única parcela dos TTDs com repercussão econômica compensável é o crédito presumido. A Portaria o menciona expressamente como hipótese típica de repercussão econômica. Esse crédito presumido incide precisamente na saída subsequente à importação.

O resultado é que a parcela que importa para o Fundo corresponde, com exatidão, à cláusula que o § 2º-A deixou de reproduzir.

4. As duas leituras possíveis

A leitura da exclusão integral. A posição majoritária entende que os TTDs de importação estão excluídos por inteiro. O argumento é que o § 2º-A, ao falar em "atividades portuária e aeroportuária vinculadas ao comércio internacional", refere-se à categoria de benefícios do § 2º, II, por remissão, e não precisaria repetir todos os seus elementos. A operação subsequente seria apenas parte do benefício típico dessa categoria, e não uma categoria autônoma. Soma-se a isso o argumento teleológico: o constituinte quis retirar do Fundo os benefícios de comércio exterior, e uma interpretação que devolvesse ao Fundo o núcleo econômico desses benefícios esvaziaria a exclusão.

A tese tem peso. Registramos, ainda, que esta é a interpretação que tende a prevalecer no âmbito da Receita Federal.

A leitura restritiva. Há, porém, argumentos sólidos em sentido contrário.

O primeiro é textual. O legislador complementar conhecia a expressão completa, pois a escreveu no § 2º, II, do mesmo artigo e na mesma lei. Ao redigir o § 2º-A, optou por uma fórmula mais curta. Não se presume palavra inútil na lei, e tampouco se presume omissão involuntária quando o próprio legislador, no mesmo ato, usou a fórmula ampliada logo acima. A cláusula "incluída a operação subsequente à da importação" tem função ampliativa justamente porque, sem ela, a operação subsequente não estaria compreendida na expressão "atividades portuária e aeroportuária". Se a expressão curta já abrangesse a operação subsequente, a cláusula do inciso II seria redundante.

O segundo é hermenêutico. A regra de exclusão é exceção a um direito de assento constitucional, a compensação dos titulares de benefícios onerosos. Normas excepcionais interpretam-se restritivamente. Não cabe ao intérprete ampliar, por analogia ou por presumida intenção, uma exclusão cujo texto é mais estreito.

O terceiro é a coerência com a própria Portaria. Ao isolar como compensável apenas a repercussão econômica efetiva, e ao negar repercussão ao diferimento, a RFB tornou juridicamente relevante a separação entre a operação de importação e a operação subsequente. É o mesmo corte que o § 2º-A faz.

O quarto decorre do contexto. O redutor do § 2º-A nunca chegou a ser aplicado. Com efeitos do Convênio ICMS 190/2017 a partir de 2018, o 12º ano coincidiria com o período de transição, e o art. 128, § 2º, do ADCT afastou sua aplicação. Não há, portanto, prática administrativa que tenha fixado o alcance do dispositivo. A categoria dos "benefícios decorrentes do § 2º-A" é definida apenas pelo seu texto.

A consequência prática da leitura restritiva não é a elegibilidade integral dos TTDs. É a exclusão restrita à parcela vinculada à operação de importação, que, pela Portaria, já não teria repercussão compensável. A parcela do crédito presumido na saída subsequente permaneceria no campo da compensação, sujeita aos demais requisitos.

Um fator pode pesar contra essa tese em casos concretos: a categoria em que Santa Catarina enquadrou esses benefícios no registro e depósito feito no Confaz, nos termos do Convênio ICMS 190/2017. Esse enquadramento não vincula o intérprete da EC 132/2023, mas será certamente examinado pela Receita Federal. Por isso, deve ser verificado antes de qualquer pedido.

5. E a tese de inconstitucionalidade?

Parte do debate tem cogitado atacar a exclusão por inconstitucionalidade, sob o argumento de tratamento discriminatório do comércio exterior. O caminho é estreito. A exclusão está no próprio texto da EC 132/2023. Emenda constitucional só pode ser invalidada por violação a cláusula pétrea, nos termos do art. 60, § 4º, da Constituição, e a distinção entre setores para fins de uma compensação criada pela própria emenda dificilmente será vista como ofensa ao núcleo da isonomia ou dos direitos individuais. A LC 214/2025, ao repetir a regra, apenas a reproduz.

O campo mais promissor é outro: a interpretação do alcance da exclusão, desenvolvida acima, e o controle de legalidade da Portaria nos pontos em que ela eventualmente restringir mais do que a lei complementar e a emenda autorizam.

6. O obstáculo da onerosidade

Ainda que superada a exclusão, os TTDs precisam passar pelo teste da onerosidade. A Portaria exige condições das quais resultem ônus ou restrições efetivas ao titular. O art. 2º, § 1º, da Portaria afasta do conceito de condição as contrapartidas que importem mero cumprimento de deveres obrigatórios para todos os contribuintes, configurem mera declaração de intenção ou exijam contribuição a fundo estadual vinculada à fruição do benefício.

Esse último ponto é relevante em Santa Catarina. A fruição dos TTDs de importação está atrelada a contribuições ao FUMDES e ao Fundo Social. Desde abril de 2022, o subtipo de crédito presumido na saída subsequente dos TTDs 409, 410 e 411 passou a contar com campos próprios para apuração do FUNDO SOCIAL e do FUMDES devidos. Pela Portaria, essas contribuições, isoladamente, não caracterizam onerosidade, salvo a exceção dos fundos integralmente voltados a infraestrutura ou fomento. Será preciso identificar, no termo de concessão de cada contribuinte, outras contrapartidas efetivas, como metas de arrecadação, de faturamento ou de emprego.

7. Recomendações práticas

A controvérsia não justifica inércia. O prazo de habilitação termina em 31 de dezembro de 2028, e quem não se habilitar perde o direito, qualquer que seja a interpretação que venha a prevalecer. O custo de um pedido bem fundamentado é baixo diante do valor potencialmente envolvido nos quatro anos de redução.

Sugerimos às tradings e importadoras titulares de TTDs catarinenses:

- Verificar os dados do benefício. Confirmar a data de concessão do TTD (até 31/5/2023, ou migração admitida) e o regular registro e depósito no Confaz, incluindo a categoria em que o benefício foi enquadrado.

- Mapear as contrapartidas. Levantar as condições do termo de concessão que vão além das contribuições a fundos estaduais, para demonstrar a onerosidade.

- Segregar a parcela compensável. Separar a repercussão econômica do crédito presumido na saída subsequente, que é a parcela efetivamente em discussão.

- Formular pedido com fundamentação específica. Requerer a habilitação com a fundamentação da leitura restritiva do § 2º-A, preparando desde já a via administrativa. O recurso contra indeferimento tem prazo de dez dias. A via judicial vem em seguida, se necessária.

- Acompanhar as declarações de aptidão. Monitorar as declarações que a Receita Federal publicar sobre os programas catarinenses.

Conclusão

Afirmar que os TTDs 409, 410 e 411 estão fora do Fundo de Compensação é a leitura mais cômoda, mas não a única compatível com o texto. A norma de exclusão remete ao § 2º-A do art. 3º da LC 160/2017, e esse dispositivo, diferentemente do § 2º, II, não menciona a operação subsequente à importação. É exatamente nessa operação que se concentra o crédito presumido, única parcela dos TTDs com repercussão econômica compensável segundo a própria Receita Federal. A tese não é pacífica e enfrentará resistência administrativa. Ainda assim, tem base textual e hermenêutica suficiente para justificar a habilitação tempestiva e a defesa do direito à compensação.